Por José Israel Herrera
Durante los últimos años se ha repetido con frecuencia una afirmación que parece haberse convertido en una verdad incuestionable: México no cuenta con regulación sobre la consulta previa porque no existe una Ley General de Consulta a los Pueblos Indígenas y Afromexicanos. La idea aparece en artículos académicos, iniciativas legislativas, litigios estratégicos e incluso en documentos oficiales. A primera vista, el argumento parece lógico. Sin embargo, cuando se examina el ordenamiento jurídico federal de manera sistemática, esa conclusión resulta incompleta.
La ausencia de una ley general no equivale a la ausencia de regulación. Confundir ambos conceptos ha provocado que buena parte del debate jurídico parta de un diagnóstico equivocado. El verdadero problema no radica en un vacío normativo absoluto, sino en la forma en que las disposiciones jurídicas relacionadas con la consulta previa fueron construidas y distribuidas a lo largo del tiempo. En México, la regulación existe, pero se encuentra dispersa entre múltiples leyes, reglamentos, decretos, acuerdos, lineamientos y otras disposiciones administrativas que pertenecen a distintos sectores del derecho público.
Esta diferencia es mucho más que una discusión terminológica. Si el diagnóstico es incorrecto, las soluciones también corren el riesgo de serlo. Pensar que todo comienza con la expedición de una nueva ley invisibiliza un entramado normativo que ya produce efectos jurídicos cotidianos y que ha evolucionado durante décadas.
Precisamente con el propósito de comprobar si la percepción del vacío normativo correspondía con la realidad jurídica, el proyecto «Sistematización y consolidación de la Consulta Previa en México: Andamiajes jurídicos para construir puentes de justicia«, financiado por la Secretaría de Ciencia, Humanidades, Tecnología e Innovación (SECIHTI), emprendió una revisión documental de gran escala sobre la regulación federal relacionada con la consulta previa.
A diferencia de otros estudios que concentran su atención únicamente en la Constitución, el Convenio 169 de la OIT o la jurisprudencia de la Suprema Corte, esta investigación amplió el horizonte de análisis hacia el conjunto del ordenamiento jurídico federal.
Los resultados fueron reveladores.
Se revisaron 2,701 instrumentos jurídicos federales entre leyes, reglamentos, decretos, acuerdos, lineamientos, normas oficiales mexicanas y otras disposiciones administrativas. Después de aplicar criterios de selección jurídica y pertinencia temática, se identificaron 314 disposiciones directamente relacionadas con la consulta previa, la participación, los derechos territoriales, el patrimonio cultural, la representación indígena y otras materias vinculadas con los derechos de los pueblos indígenas y afromexicanos.
Posteriormente se integró un corpus especializado conformado por 192 instrumentos jurídicos vigentes, dentro de los cuales se documentaron 12,437 referencias relacionadas con categorías como participación, territorio, recursos naturales, patrimonio cultural, infraestructura, consentimiento, representación política y otros conceptos asociados con la consulta previa.
Estas cifras permiten llegar a una conclusión difícil de ignorar: el sistema jurídico mexicano sí contiene una regulación amplia sobre la consulta previa. Lo que ocurre es que dicha regulación no fue diseñada como un sistema único y articulado, sino como un conjunto de disposiciones desarrolladas desde sectores administrativos distintos y en momentos históricos diferentes.
Esta característica explica, en buena medida, por qué la regulación suele pasar desapercibida.
Las autoridades ambientales conocen la legislación ambiental; las autoridades energéticas aplican las normas del sector energético; las instituciones culturales operan bajo la legislación patrimonial; los organismos electorales interpretan las reglas sobre participación política indígena. Cada institución trabaja dentro de su propio ámbito competencial y rara vez observa el conjunto del sistema jurídico.
Como consecuencia, el conocimiento también termina fragmentándose.
Quien estudia exclusivamente una rama del derecho difícilmente advierte las conexiones que existen con otras áreas normativas. La percepción del vacío legal surge, en muchos casos, porque nadie observa simultáneamente todas las piezas del rompecabezas.
Esta dispersión normativa también ayuda a explicar por qué distintas autoridades implementan procedimientos de consulta con metodologías diferentes, alcances distintos e incluso fundamentos jurídicos diversos. No necesariamente se trata de una actuación arbitraria; con frecuencia responde a que cada dependencia construye sus procedimientos utilizando únicamente el conjunto normativo que regula su propio sector.
Desde una perspectiva institucional, el desafío no consiste en descubrir normas inexistentes, sino en reconstruir la arquitectura jurídica que las conecta.
La metáfora resulta ilustrativa. Durante años hemos discutido como si el edificio no existiera, cuando en realidad nos encontramos frente a una construcción integrada por cientos de habitaciones comunicadas de forma imperfecta. Quien entra únicamente a una de ellas difícilmente comprenderá el diseño completo.
Paradójicamente, esta misma fragmentación ha fortalecido el discurso que reclama la expedición de una Ley General de Consulta. La necesidad de una legislación integral puede ser legítima y, probablemente, conveniente para otorgar mayor seguridad jurídica tanto a las autoridades como a las comunidades indígenas y afromexicanas. Sin embargo, esa futura legislación no partiría de un terreno vacío.
Su principal reto consistirá precisamente en armonizar un entramado normativo que ya existe.
Ignorar esa realidad podría generar efectos contraproducentes. Una ley general que desconozca las regulaciones sectoriales corre el riesgo de producir contradicciones, duplicidades o incluso reducir estándares de protección que actualmente funcionan en ámbitos específicos del derecho mexicano.
Por ello, antes de legislar resulta indispensable conocer con precisión qué se encuentra regulado, dónde se encuentra regulado y cómo interactúan esas disposiciones entre sí.
En este contexto, las bases de datos jurídicas adquieren una importancia estratégica. Durante décadas, el estudio de la consulta previa se desarrolló principalmente desde el derecho constitucional, el derecho internacional de los derechos humanos y la jurisprudencia. Todos esos enfoques siguen siendo indispensables. Sin embargo, hoy también resulta necesario incorporar metodologías de análisis documental capaces de visualizar el comportamiento del sistema jurídico en su conjunto.
La evidencia cuantitativa permite identificar patrones regulatorios, sectores con mayor densidad normativa, áreas de vacío relativo, duplicidades y tendencias legislativas que permanecen prácticamente invisibles cuando el análisis se limita a un pequeño grupo de leyes emblemáticas.
En otras palabras, el problema deja de ser exclusivamente interpretativo para convertirse también en un problema de organización del conocimiento jurídico.
Quizá esa sea una de las principales aportaciones que deja esta investigación. Durante años nos preguntamos si México contaba o no con regulación sobre consulta previa. Sin embargo, la evidencia invita a formular una pregunta distinta y mucho más útil: ¿cómo está distribuida esa regulación y qué consecuencias produce esa forma de organización normativa?
Responder esa pregunta cambia completamente el punto de partida del debate.
Aceptar que existe un régimen jurídico fragmentado obliga a replantear las prioridades. Antes de afirmar que existe un vacío legal, conviene identificar las normas ya existentes. Antes de proponer nuevas regulaciones, resulta indispensable comprender cómo interactúan las actuales. Antes de asumir que la consulta previa carece de bases jurídicas, es necesario reconocer que esas bases se encuentran dispersas a lo largo del ordenamiento federal.
Solo a partir de ese conocimiento será posible discutir con mayor precisión si México necesita una Ley General de Consulta, cuál debería ser su contenido y de qué manera podría integrarse armónicamente con el sistema jurídico vigente.
El desafío, por tanto, no consiste únicamente en legislar más. El verdadero reto consiste en hacer visible un sistema normativo que, durante años, ha permanecido oculto precisamente por la forma en que fue construido.
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